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皮定均 CSUS智慧城市领航

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本文由朝阳区数字化城市管理监督指挥中心原主任皮定均提供


建立在网格化系统之上的扁平化管理,是以一种全新的管理方式,是依法、客观采集的数据为基础的管理方式,是‘数据管理’的典型范例。对于提升管理水平,提高工作效率具有十分重要的作用。


一、定 义


扁平化管理是领导者或者一级组织对下属的一种管理形式,它是相对于传统的金字塔式的管理方式而存在的,是一种管理跨度较大的管理形式。通常情况下,扁平化管理是与传统的金字塔式管理相互结合的,是对后者的一种完善和补充。


传统的金字塔式的管理跨度,通常在三至十二人左右。而扁平化管理的跨度大于或者远大于这一跨度。


本文主要研究对一线工作人员的扁平化管理。其他形式的扁平化管理的基本方式是大体一致的。


二、原 理


建立在网格化系统之上的扁平化管理的基本原理是:在一线工作人员中建立最小单元(同一时间点只有一个人,特殊情况至多两个人)的网格化维护、管理、执法和监督责任制;以法律法规和政策为依据制定针对相关责任主体的立案、结案,任务确定和完成,处置流程和考核评价标准;第三方按照标准对上述四类责任主体进行监督并通过系统自动生成考核评价结果;相关管理者和组织有效利用评价结果,从而促进管理水平的有效提升。


三、必要性和可能性


回顾新中国成立后几十年发展史可以看出,社会主义公有制建立以后,如何调动每一个人的生产和工作积极性问题长期没有得到有效解决。改革开放初期,农村从联产承包责任制入手打破了‘大锅饭’,调动了每一户农民的生产积极性,极大地促进了生产的发展。这种与每一个人利益挂钩的责任制在经济领域逐步得到全面推广,对于促进经济发展发挥了重要作用。但是,在社会管理与公共服务领域,干多干少,干好干坏一个样的‘大锅饭’问题始终没有得到有效解决。建立在网格化系统基础上的扁平化管理,提供了有效的解决方案,其本质就是建立与每一名工作人员利益相关的责任制,打破‘大锅饭’,调动每一个人的积极性,全面提高工作效率。同时,它也是数据管理干部的重要形式,对于提高选人用人的科学性具有十分重要的作用。因此,扁平化管理具有重要的现实意义和深远的历史意义。


(一)便于在各类责任主体之间引人竞争和激励机制


传统的金字塔式管理通常情况下是以‘条’‘条’形式分工的,即:不同的政府部门负责不同的工作,部门内部也是按照不同的工作内容划分为不同的科室,科室内部又根据不同的工作内容将工作任务分解到每一名工作人员。这种工作方式使部门之间、科室之间、科室工作人员之间的工作缺乏可比性,难以用数据进行精确评价。因此,很难在各类组织和人员之间建立竞争和激励机制。扁平化管理是在传统管理方式的基础上,采取一定的组织形式,将一些重点工作和同质性工作,交由一定数量的组织和个人去完成,并由第三方按照网格化的方式进行持续不间断的监督,系统自动生成数量化的评价结果。由于做的是同质性的工作,所以,谁干的如何一目了然,再加上评价结果的有效运用,这就在责任主体之间建立了竞争和激励机制。


(二)可以有效提高信息传递的速度和质量,减少传递损耗和失真


传统的金字塔式管理,上情下达和下情上达是逐级传递的,这种传递方式层级多、环节多,导致信息传递速度慢,传输过程中信息遗漏和信息失真情况普遍存在。这就导致了上级的决策在基层执行中发生偏差,基层的实际情况难以全面准确被决策者掌握等现象的出现。扁平化管理能够使决策者与执行者之间的层级显著减少甚至为零,这就使得信息传递过程中遗漏和失真显著减少,使决策的正确性和决策执行的效果明显提高。当然,由于人的精力有限,管理跨度是有限的,扁平化管理方式适合于在重要的基础性工作和重点工作中运用。


(三)便于锻炼、培养干部,发现人才


金字塔式管理一般都是每个科室,每个人都负责一项或者几项工作,且工作性质都不同。因此,每个科室和每个人员所担负的工作没有可比性,即便是一项工作按区域按排给不同的人员分别去完成,由于管理跨度的小,可以比较的范围有限。所以,在传统方式下,对科室和一线工作人员的评价基本上都是主观的定性评价(领导的评价和组织部门的考核)和主观的量化评价(民主测评)。这种主观的评价是一定历史时期的必然产物,有其客观必然性和重要作用。但是,随着时代的变迁这种评价方式的弊端逐步显现出来。比如领导根据自己的亲疏好恶评价和使用干部(导致出现买官卖官等现象),民主测评往往是‘老好人’得分最高。这些现象严重挫伤了干部的工作积极性,不利于干部队伍的建设。建立在网格化系统之上的扁平化管理,大大提高了各类责任主体和一线工作人员的工作可比性,通过第三方以标准为依据,以客观事实为基础进行的监督,系统自动生成的评价结果及其有效运用,形成了一个以依法、客观、公开、公正的方式采集的数据为支撑的各类责任主体和一线工作人员的管理系统。在这样的管理系统中,一线工作人员的工作可比性增强,可比范围增大,加之公正的评价结果及运用,大大调动了每一名一线工作人员的积极性 形成了人人不干落后的工作局面。有效地激发了工作人员的潜能,锻炼培养了干部。这种扁平化管理还使相关组织和领导通过各类不同的场景和数据发现各种不同类型的人才,为人才的选拔和使用提供了全新的途径。


扁平化管理即是必要的,也是可行的。开国元勋林彪在解放战争时期的东北战场,在必要时直接指挥到团,有效抓住战机,为战役胜利创造了条件。扁平化管理的方式在一些重要工作中也经常被用到,例如:在北京迎接奥运会期间的安保工作,区领导包街道,街道领导和科室包社区,社区干部和志愿者包楼的组织方式就是一种初级的扁平化管理方式。网格化城市管理系统建立后,部分城市在监督主体的管理方面探索实行了扁平化管理方式。有的城市在管理、执法、维护主体的扁平化管理方面也进行了积极探索,并取得一定成效。


现代科学技术和管理理念为扁平化管理提供了条件。但是,从目前来看传统的管理方式仍然是基本的和难以替代的。扁平化管理是一种重要的补充。


四、实现方式


建立在网格化系统基础上的扁平化管理,主要通过以下几个步骤来实现:


(一)建立全覆盖、无缝隙、实名制、常态化的网格化维护(作业)、管理、执法、监督责任制

全覆盖就是在整个城区域内无遗漏建立责任制;无缝隙就是在每个相邻的责任区域之间没有缝隙;实名制就是每个责任区域在一个时间点只有一个人负责相关工作,有特殊情况的不能超过两个人。例如,监督单位落实法律法规情况的监督员应该由两名监督员同时负责一个区域。再如,执法人员可以采取两名执法队员负责两个责任区域的方式,负责A区域的执法队员需要执法时,与B区域的执法队员共同实施,反之亦然。常态化就是当责任人发生变化时,要有在第一时间更新相关信息机制,使每个相关责任区域始终不间断地有责任人履行责任。在责任区域划分时,应该以社区(村)和街道(乡镇)为单元,根据责任主体的一线工作人员的数量,可以采取一个社区一个责任区域或者几个责任区域,也可以一个责任区域包含若干个社区,街道亦然。不能采取交叉的方式划分责任区域,例如:一个责任区域内有两个社区的各一部分。维护、管理、执法、监督的四类责任区域也不能采取相互交叉的方式划分责任区域。


(二)制定标准,明确每一名工作人员的责任

制定四类标准是扁平化管理的基本条件之一,关于标准的制定方法前面已经有专门的文章论述,这里不再赘述。扁平化管理的标准就是在前面所述的四类标准的基础上,把发现问题、解决问题、完成任务的具体内容落实到每一名一线工作人员。在此基础上,处置流程也是将相关责任人有机联系起来,建立执法保障、督办、监督等流程(后面有专门文章详细介绍)。在考核评价标准方面要把评价结果的运用落实到每一名工作人员。


(三)相关数据采集整理和开发软件系统

根据责任制和标准进行相关数据采集整理和开发软件系统是一项基础性工作。目前,国内从事网格化技术支撑系统开发的几个主要公司都能够完成相关任务,这里不做详细介绍。


(四)开展试点,逐步推进

建立在网格化系统之上的扁平化管理是一种革命性的创新工作,创新就会遇到强大的阻力,中华民族的传统文化中在一些方面创新基因匮乏,虽然目前各级政府的文件都在说创新,社会上人人都在讲创新,但是一旦自身的工作处在深刻的变革中会出现不自觉的强大阻力。同时,标准制定和软件系统开发都不可能一次到位。这两方面的因素就从客观上要求从试点开始,逐步完善,逐步推进。试点工作要选那些条件成熟,领导者认识到位的社区、街道和相关职能部门。同一类试点项目要选择若干个试点单位由不同的人员分别负责组织实施,这样只要有其中一个试点成功,就可以在面上以标准化的形式加以推广。如果试点面比较窄,一旦没有成功就会迟滞相关工作的推进。通过试点取得经验,完善标准和系统,以典型引路的方式全面推进。


(五)有效运用评价结果

评价结果的有效运用是扁平化管理成败的关键环节。农村联产承包制把土地包给了农民,同时也就把利益包给了农民。四类责任主体网格化责任制建立起来以后,虽然任务都明确到了每一名工作人员,但是,完成任务的好坏如果不和自身利益挂钩也无法从根本上大破大锅饭。因此,有效地运用系统根据标准自动生成的评价结果就成为打破大锅饭的关键环节。有效运用评价结果就是要实现评价结果与物质奖励和精神奖励挂钩。例如,与奖金挂钩,建立差别化的奖励机制,使每一名工作人员每月的奖金都不同,干的多干的好就能够多拿奖金。再如,和干部任免挂钩,与星级评定等各类荣誉挂钩,与公务员年终评优挂钩等等。还可以通过各类媒体按期公布评价结果等等。


五、案 例




以北京市朝阳区为例。该区从2005年开始到2015年用10年时间,在网格化系统的基础上,对扁平化管理进行了探索。


(一)监督主体的扁平化管理


朝阳区区域面积470.8平方公里,建立了区域全覆盖、无缝隙、实名制、常态化的监督责任制,以社区(一般是一个大的社区或者两个小的社区)、村为一个监督责任区域。负责监督市容环境的监督员在正常工作时间内的同一时间点,只有一名监督员负责一个监督责任区域的监督工作。环境监督员在考核方面分成城区和农村两个大组,每组100至300人左右。负责单位的监督员在同一时间点,必须且只有两名监督员负责一个监督责任区域(有的不止一个)。在考核评价方面也是分成城区和农村两个大组,每组100至300人左右。由于500多个社区、村无缝隙地覆盖了朝阳的全部区域,所以监督责任区域也就实现了全覆盖和无缝隙。一线工作的监督员全部采用实名制,网格化系统通过监督员使用的手机终端,自动统计每一名监督员的情况。一旦人员发生变化,必须在第一时间对相关数据进行更新。


对这四组监督员的日常管理由监督中心的监督员管理一科(负责城区监督员)和监督员管理二科(负责农村监督员)。监督中心的监督员管理三科及其管理的再监督分队,对上述四个组的监督员进行再监督。负责对这四个组监督员的监督工作的还有监督中心机关的相关科室(每个月定量抽查案件的质量等),各街乡,各社区村和相关职能部门通过对错案、假案的反馈,在一定程度上也起到了监督作用。


网格化系统按照事先确定的标准,汇集监督员上报的数据和第三方的监督结果,每月自动生成对四个组每一名监督员的评价,生成各个组的监督员大排名及其对每一名监督员的奖励金额(如以下四张图表所示)


城区分队:

农村分队:


对监督分队长和监督中心机关干部的扁平化管理,前面文章已经有详细介绍。


(二)维护主体(落实法律法规的直接责任主体)的扁平化管理


朝阳区将八万多各类社会单位和二百多万常驻居民人口纳入网格化系统,对其遵守相关法律法规的情况进行监督管理。在这一过程中,扁平化管理方式也得到有效运用。以门前三包责任单位管理和区环卫中心环卫工人管理为例:


朝阳区在试点的基础上,分批将全区近三万家门前三包责任单位纳入网格化系统。主要做法是: 对每一个门前三包责任单位的基础数据进行普查,将三包法定责任区域做成GIS图层(下图是全区门前三包责任单位责任区域GIS图),将相关数据存入系统。对每一个门前三包责任单位的责任区域进行实地划线。制定四类标准,开发系统,开展培训。在此基础上,按照标准进行监督、管理和执法。



在具体实施过程中分为两个阶段:第一个阶段是以政府为主体的管理;第二个阶段是以社会为主体的管理(又称为智能化门前三包责任单位管理)。第二个阶段的管理方式以后有文章重点介绍。


第一个阶段的管理方式是:监督员按照标准对门前三包责任单位进行监督,有问题报问题,没有问题报良好。对于发现的问题系统自动派遣至所在街乡或者社区(行政村)进行处置,并通过系统反馈结果,监督员核查后系统自动进行结案或者再次派遣。对于反复出现问题的门前三包责任单位,按照‘两个七天’的原则(前面文章中已经介绍过)由街道办事处下发限期改正通知书,由城管执法分队进行处罚。系统按照标准自动生成对各类责任主体的评价,每月生成对门前三包责任单位的全区大排名,生成街道排名和社区排名(见下图)



排名情况在区、街、社区三层大屏公示系统进行公示(见下图)



对于排全区前50名和后50名的单位在朝阳报和朝阳社区服务网公布(见下图)


区市政市容委、区城管执法局和区监督指挥中心每月将排名最后50名的门前三包责任单位组织到区政府开讲评会,要求各街道社区也召开类似讲评会。


在第二个阶段的推进过程中,建立了门前三包责任单位的实名制责任人制度。系统自动生成的对每个门前三包责任单位的排名,也就成为了对每个具体责任人的排名。


区环卫中心一线保洁员的扁平化管理。首先,将区环卫中心负责的所有道路及其每一段责任区域进行普查,并做成GIS图层。将数据及每一个责任段的责任人(同一时间点只有一个责任人,即采取分段包干的办法)数据纳入系统和相关监督员手机;其次,在制定标准和开发系统的基础上,监督员按照标准对每个责任段的保洁情况进行监督,发现问题由责任人及时处置,系统自动生成对全区2000多名保洁员的大排名(见下图)和对各个作业班组的大排名;最后,区环卫中心根据监督评价结果,从奖励和分析决策两个方面加以运用。例如,对于排名靠后的责任区域,分析是否存在因繁华程度高,保洁难度大,责任区域面积划分不合理的问题。




(三)管理主体的扁平化管理


按照北京市的相关法律法规,街道办事处(乡)和社区(行政村)是落实相关法律法规的主要管理主体。街道之间和社区之间各项工作可比性强,便于开展扁平化管理工作。通过若干年的持续努力,网格化系统生成了在城市管理、综治维稳、应急管理、安全生产、社会事业、社会保障、公共服务、法律司法、经济工作、党建工作和网络社会等十一个方面的对街乡和社区村的每个月的全区大排名以及在街乡自身范围内的社区村的排名。街道、乡、社区、行政村的排名分别有上述十一个方面的139、151、38、18项评价(见下图)。这些评价结果每月在区、街、社区三层大屏公示系统公示(见下图),在朝阳报和社区服务网公布。对街乡的评价结果报送区委组织部。



在对街道和社区扁平化管理的基础上,逐步向对具体责任人的扁平化管理发展。将街道办事处负责城市管理、综治维稳、安全生产和应急管理的主管领导纳入网格化系统,形成各个街道在四个方面的主管领导的排名(见下图)



在推进以社会为主体的门前三包责任单位管理过程中,形成了对每一名一线管理者的排名,并与物质和精神奖励挂钩。


(四)执法主体的扁平化管理


基层的城管执法队伍有执法队员包社区的基础,监督中心与城市管理执法局共同制定了监督评价标准,在监督员监督的基础上,网格化系统平台每月自动生成对全区近1000名一线城管执法人员的评价,包括全区大排名(见下图)和分队内部的排名。评价结果同样在相关媒体上进行公示。



扁平化管理为调动上述四类责任主体及其一线工作人员的工作积极性起到了十分重要的作用,有效地促进了奥运会各项保障任务的完成,为成功创建全国文明城区奠定了基础,为完成国家级社会管理与公共服务试点工作提供了条件。


综上所述,建立在网格化系统之上的扁平化管理反映了时代发展的客观要求,是实现‘数据管理’的重要途径。



本文由朝阳区数字化城市管理监督指挥中心原主任皮定均提供




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